遙想當年民進黨批國安會的宮廷政治……

2005.10.12　 中國時報
遙想當年民進黨批國安會的宮廷政治……
中時社論

阿扁總統最近努力提倡憲政改革，所採的一項重要理由，就是現行憲政體制紊亂，不能解決行政部門與立法部門分由不同政黨控制時所出現的政治僵局。在提倡憲政改革的過程中，總統憧憬由下而上的憲政改革，因此主動表示憲改的方向為何，態度開放，對於總統制或內閣制，均無偏好或成見，只要台灣能夠凝聚共識就好。

研究憲政改革的體制方向是一回事，在憲改完成之前依據現行憲法如何從事體制運作是另一回事。即使假定憲法會被修改，施政仍然必須依據現行憲法，不能因為是否預期憲法會生更迭就成為不依憲法運作的藉口。不管是否喜歡，台灣現行憲法建立的是雙首長制，而且是朝向總統制傾斜的雙首長制。但是，不論雙首長制是否朝向總統制傾斜，作為雙首長之一的國家元首，也就是總統，其權力不可能到達比總統制的總統還要巨大的程度；台灣的總統，享有實權，也被期待掌握實權，但是憲法上畢竟還規定著行政院是最高行政機關，行政院院長是行政首長，應該領導行政體系依據憲法向立法院負責。總統作為國家元首，不能不尊重行政院的職權，那是對於既有憲政體制最起碼的尊重。
為什麼要談到這些原則？因為今天我們討論的主題是國安會在政府決策裡的角色定位問題；而這個問題的背後，則是總統的憲法角色定位。輿論最近注意到二次金改推動的過程中，還有榮邦計畫的形成等政策裡面，國安會人員位處的關鍵地位。從政策性質來看，榮邦計畫是外交政策的環節，國安會做為總統的幕僚單位，對於國家元首的外交活動，參贊其間，或屬理所當然。相對的，二次金改的推動，與榮邦計畫的性質顯然不同，如果也有國安會的積極參與，就有細究其故的理由。因為，要是二次金改是由總統而非行政院主導其事，可能必須讓國人明白知道其道理所在。

國安會，在憲政上的定位為何，其實不是新問題，民進黨當年作為一個長期的在野黨，不會不知道國安會的原始來歷。國安會的前身是動員戡亂機構，早期被黨外人士視為憲法的違章建築，是總統襲取行政權的機構工具。後來載入憲法增修條文，國安會做為總統決定國家安全大政方針的幕僚單位，當時的在野黨，包括民進黨與新黨在內，曾經激烈反對，國安三法通過時，立法院全武行演出，連議事紀錄也無法完成，並因此成為大法官嗣後做成釋字第三四二號解釋的基礎事實，歷史紀錄，班班可考。我們今天固然不必再如民進黨當年一樣質疑國安會是違章建築，但是國安會做為幕僚機構而非決策機構，以及「國家安全大政方針」八字的解釋不能無限擴大無限上綱，應該都是總統耳熟能詳而不待詞費的道理，應該不致因為朝野易位就可將以往的憲政教訓置諸腦後。

講得更明白一些，國安會做為總統的國家安全幕僚，與行政院相比，絕不能駕凌行政系統之上成為太上行政院。這一個名詞，民進黨人應該均不陌生。行政院是國家最高行政機關，不是總統的幕僚；這不會因為總統可以決定國家安全大政方針而有所改變。榮邦計畫是否與國家安全有關，我們不敢遽下結論，但即使有關，也不能因此即謂行政院與立法院不能過問榮邦計畫。二次金改如何與國家安全有關，我們更感懷疑，由國安會主導二次金改而將行政院與立法院拋在一旁，那是憲政上不可思議的舉措。蔣介石總統時代，透過國安會實施九年國民教育，尚且知道應由行政院向立法院提案經過正式立法後為之。如果在雙首長體制之下，總統可以因著國安會的運作，一方面對行政院任意指使，另一方面則視國會如無物，那不但不符雙首長制的憲法規範，為內閣制所不能想像，也將是總統制裡的總統對於國會所不敢有的態度。如果容許這樣的憲政怪獸肆虐情景出現，只怕會讓任何推動憲政改革的正當性喪失殆盡。

當年民進黨在野的時候，動輒將國安會指為宮廷政治的淵藪，今日視之，會不會引發旁觀者思古之幽情？我們不願任意斷言，但是必須在此提醒，即使不言威權時期的宮廷政治是否再現，府院政策運作的模式，如果出現國安會從中運作的身影，並不是以國家安全的核心事務為其範圍，而是連當然應由行政院主政的事務都要橫加干涉，那麼即使引起外人某種家臣政治順著某種政黨內部派系脈絡相互傾軋的聯想與疑慮，也將不足為奇。因為在民進黨執政五年之後，若竟出現國安會恢復活躍的政治場景而不引人側目的話，未免就真將台灣人民想得過度健忘了。

我們衷心盼望，蔣介石總統時代的夢魘，不會在廿一世紀的台灣再現！