跳開建交數字的迷思

2005.11.02　 中國時報
跳開建交數字的迷思
關弘昌

台灣的對外關係近日又出現警訊！首先，塞內加爾突然決定與台灣斷交，接著又傳出教廷隨時會和台灣斷交。而隱藏在這些警訊背後的景象則是，台灣正努力地苦守二十幾個邦交國，中國則不斷鯨吞蠶食，企圖讓台灣最後的這些盟邦失守。

在中國以強大軍經實力崛起於國際舞台時，台灣僅存的邦交國在中國的威脅利誘下將不斷棄台灣而去。塞內加爾總統在與台灣斷交時說了一句名言：「國家間沒有朋友，只有利益。」在經濟實力不斷下滑的此刻，台灣要以提供邦交國經濟利益的方式來正面對抗中國，已經困難重重。如果有一天台灣的邦交國數目下滑到個位數，甚至變成零，將並不令人意外。那麼台灣要如何面對呢？
在討論這問題前，可以先看看邦交對一個國家能有什麼貢獻。邦交國的作用有很多種。首先，締結邦交的基礎可以是建立在國家生存與利益的計算之上的。一個國家可以與其他國家結成邦交國，以共同應付一個外在強權的威脅，例如冷戰時的西歐諸國與美國一起圍堵蘇聯在歐洲的擴張。另外，一個國家也可以與一個強權結成邦交國，享受它所提供的軍經保護與利益，例如冷戰時代分別以美蘇兩大霸權為首的自由國家與共產國家陣營；不過，多數時間的邦交締結其實是象徵意義居多，只因為國際上行之多年的外交慣例便是如此，實際上並無利害的考量。更有甚者，有時連敵對國家也會互相建交，例如冷戰時代的美蘇。

就目前台灣與其邦交國關係看，恰好分別具備了上述的兩種意義。對這些邦交國而言，與台灣建交多是為了獲得台灣的經濟援助，因此是國家（有時是政客個人）實質利益考量的層面居多；對台灣而言，台灣對鞏固邦交國數目的努力則是象徵性質居多，因為台灣朝野向來認為邦交國的多寡不僅代表與中國外交戰爭的成果，也是國家主權強弱的一個指標。而對執政者與其對手而言，這些象徵意義更是選舉時可以被操作的一個議題。

台灣面對邦交國可能不斷消失的一個策略，就是朝野共同停止賦予邦交國數目這些象徵意義，轉而將重點放在經營以國家生存與利益為基礎的外交關係。這種外交關係並不必然以建立正式官方關係為前提，而是以維護並促進台灣的實質國家利益為根本目的，也就是在避免與中國發生軍事衝突的同時，能夠強化台灣自己的防衛與經濟實力。事實上台灣近二十多年以來已經逐步建構了這樣一種對外關係，而這種對外關係因為有別於國際外交慣例的締盟結邦，此刻正在國際關係與外交史上創造一個前無古人的全新模式。

台灣與美國斷交之後的雙邊關係正是這種外交關係的一個典範。美國雖於一九七九年與台灣斷交，但二十多年來雙方已建立了一種無邦交的盟邦關係，彼此間的實質關係異常緊密，不論軍事或經貿上的合作交流都未曾中斷，所缺的僅是一個正式的官方關係。另外一個例子則是，與台灣有經貿往來的無邦交國家其實遍及全球各地，這些國家與台灣在幾十年來已經建立了一張綿密的經貿交流網。這張經貿交流網並未因彼此非邦交國而有所折損，而且它不僅在過去二十多年來為台灣支撐了經濟發展的命脈，也彌補了台灣因外交困境所面臨的孤立感。

我們當然不希望最壞的情況會發生。但是如果有一天台灣不幸失去了所有的邦交國，全國上下都應該要有個共識，那就是締結邦交固然可能促成國家利益的達成，但國家的實質利益並不一定需要靠邦交的締結來增進與強化，台灣真正不能缺的是跟它們之間的實質關係。

（作者為美國德州大學奧斯汀分校政治系博士候選人）